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美国保密政策:从克林顿到奥巴马

作者:  文章来源:  点击数:     更新时间:2010-08-13 10:06:00

蒋 文


美国的保密政策建立在其国家利益基础之上。由于国家利益在不同时期的支撑点不同,从克林顿(1993.1—2001.1)、经小布什(2001.1—2009.1)到奥巴马,美国的保密政策呈现出不同的特点。

平衡公开与保密之关系是纵贯美国保密政策的主线
 

  美国政府构建的基础是权力让渡理论,其权力“受自全民的委托,它代表全民,并且为全民工作。”林肯将其概括为“民有、民治、民享”。因此,满足公众的知情权是美国行政程序的前提。美国第四任总统、《权利法案》起草人詹姆斯·麦迪逊在1822年的一封信中写道:“民治政府如不为大众洞开知情之门,或知情之途付诸阙如,终将以丑闻收场,或以悲剧告终,也可能两者兼而有之。知情将永远支配不知情;真正当家作主之民众必须以知情赋予的力量武装自己。”1966年由国会制定、被美国人引为荣耀的《信息自由法》,对政府信息公开进行了严格的规制,并成为世界各国效仿的样板。《信息自由法》在促进公开的同时加强了保密。该法列举了九项可以免除公开的涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息,当政府信息属于九项之一时,政府机关可以不予公开;另外,为某些特别敏感的信息设置了“例外”条款,排除《信息自由法》的适用。
  除《信息自由法》外,在美国立法史上,涉及保密的立法还有不少。比如,1917年的《间谍法》、1947年的《国家安全法》、1954年的《原子能法》、1976年的《阳光下的联邦政府法》、1980年的《涉密案件程序法》、1982年的《情报人员身份保护法》、2000年的《公共利益解密法》、2004年的《情报改革和防恐法》等,这些法律在美国立法中也占有重要地位。但是,时至今日,国会尚未有针对保密的专门立法。联邦保密工作,尤其是联邦行政机关的保密工作主要由总统行政命令来建立并调整。一般认为,1946年杜鲁门总统《关于对政府档案更有效的利用、传递以及处理的规定》(第9784号)是美国总统行政命令规范保密制度的肇起,它要求每个行政机关“为其档案的有效管理和处置建立并维护一个积极而连续的程序。”1951年,杜鲁门总统发布了第二个涉及保密制度的总统令(第10290号),它对申请公开信息程序、自动降低密级或自动解密等作了规定。
  应当讲,《信息自由法》为以总统行政命令规范保密政策奠定了法理基础。该法中九项免于公开事项的第一项“为了国防和外交政策的利益根据总统命令规定免于公开”,成为美国联邦保密政策制定的主要基础,是行政机关从事保密活动的主要权力依据。据此,1972年理查德·尼克松总统发布了第11652号总统行政命令。之后,除老布什外,在位总统都发布过保密方面的行政命令。这一类总统行政命令的正文前多有平衡民众知情权与保密关系的条款。比如,12958号行政命令:“我们的民主原则要求美国人民知晓政府的活动。而且,我们国家的进步依赖于信息的自由流动。尽管如此,纵观历史,国家利益要求对一些信息进行保密,藉此,保护我们的人民、民主政体以及参与国际社会。保护那些对国家安全至关重要的信息,是优先考虑。”

“9·11”恐怖袭击是影响美国保密政策的标志性事件

  克林顿1993年上任后,其内外政策具有理想主义倾向,保密政策也不例外。冷战结束以后相对缓和的国际环境使其打造透明政府的努力更为顺畅。1995年4月17日,他颁布了第12958号总统行政命令(180天后生效),着力改革保密制度,主旨是减少新产生的国家秘密,同时加大对已有国家秘密的解密力度。根据该命令,产生25年且具有历史价值的信息自动解密,除非该信息属自动解密条款的例外情况。1996年10月2日,克林顿签署了对《信息自由法》的修正案(《电子信息自由法修正案》),改善公众获取政府信息的途径,并对政府机构提供信息进行时间限制。
  从1996年、1997年12958号总统行政命令最初两年的实施情况看,至少取得了如下效果:一是原始定密权人数逐年减少。1996年、1997年被授予原始定密权人数减少1369人。二是原始定密数锐减。仅1996年原始定密数量就减少62000件。三是解密数量大增。自动或系统保密审查解密,以及强制解密审查数量大幅增长。12958号行政命令实施5年间,共解密7.95亿页文件。正如信息安全监督局年度报告所述,“这是一项惊人的成就”。克林顿力促信息公开的努力由此可见一斑。
  2001年小布什上任后,本应顺应信息公开之潮流,为继续打造透明政府努力。然而,天有不测风云。除却小布什保守主义意识形态的影响外,2001年“9·11”事件的发生改变了世界安全态势,也打破了美国保密政策的既有平衡,美国保密政策发生了由左向右的急转弯。
  恐怖袭击后不到一个月,小布什就签发了13228号总统行政命令。该总统令要求建立国土安全办公室,并赋予其极为广泛的职权,包括情报收集、探测针对美国和其他国家的恐怖袭击、协调所有对恐怖袭击的反应机制等。2002年,国会通过以实现各部门信息共享为主要目标的《国土安全法》。
  2003年9月,小布什颁布13292号总统行政命令,信息公开政策全面收缩,保密政策进入真正大变革时代。相较12958号总统行政命令,13292号总统行政命令发生了显著变化:一是扩大原始定密权授予。布什政府在享有原始定密权官员的名录中增加了履行行政职责的现任副总统,以及在联邦登记上公布的卫生与公共事业部长、农业部长和环境保护局长。二是将恐怖活动信息明确列入定密范围。该命令明示,与打击恐怖活动有关的科学、技术或经济事项以及与打击恐怖主义有关的系统、装置、基础设施、项目、方案或保护工作的缺陷、效能等属于定密范围。三是改变“疑密从无、高密低定”的克氏定密原则。克林顿12958号总统行政命令要求,如果对信息定密的必要性存在重大疑问,该信息就不应当被定密;如果对定密信息的密级存在重大疑问,应当确定为较低一级的密级。这些要求,在小布什13292号行政命令中都被删减殆尽。四是设置解密障碍。(1)放缓自动解密进度。克林顿原计划于2003年4月对已超过25年、具有永久性历史价值的定密信息实施自动解密,而小布什将这一解密时间推迟到2006年12月。(2)严格自动解密标准。13292号总统行政命令规定,在一个完整文件集中,符合自动解密条件的秘密文件,应当待文件集中所有文件生成满25年的12月31日方能自动解密;对于存储于缩微印刷品、动画、录音带、录像带或类似媒介中的定密信息,可以将自动解密期限推迟最多5年,“因为上述媒介使解密审查更困难,成本也更高。”(3)扩大强制解密的免除范围。第12958号总统行政命令规定,总统、白宫官员,总统任命的委员、委员会或小组,隶属于总统行政办公室内部仅为总统提供帮助和咨询的其他组织所产生的信息,享有免除强制解密审查的权力。第13292号总统行政命令扩大了这一范围,将现任副总统及其工作人员产生的信息也列入了免除强制解密审查的范围。
  13292号总统行政命令实施第一年(2004年),原始定密351150件,派生定密15294087件,机构联合定密15645237件。国家秘密膨胀之势已现。据信息安全监督局统计,从13292号总统行政命令颁布,至2008年小布什任期将满的5年时间里,有67%行政部门的保密指南没有得到审查和更新。2008年,原始定密203541项,派生定密23217557项,混合定密23421098项。
  由于任期以来在保密方面的“卓越表现”,小布什被冠以自美国《信息公开法》颁布以来“最保密总统”的称号。

奥巴马保密政策的“变”与“不变”

  “9·11”的影响渐去渐远。
  虽然身陷“后伊拉克时代”的沼泽,面临恐怖活动的形式变化以及全球安全形势的诡谲复杂,2009年,年轻气盛、与克林顿一脉相承的民主党人奥巴马上任后,仍然显示兑现竞选承诺、力推政府信息公开、迎合国民扩大知情权展望的坚定决心,可谓新人新气象。2009年12月29日,奥巴马发布第13526号总统行政命令,其保密政策正式出台。与其前任相较,奥巴马保密政策的变化主要体现在:一是确立疑密不定的原则。对定密必要性有重大疑虑的,不得定密;对定密密级有重大疑虑的,定为较低密级。这种做法实际上是对克氏定密原则的回归。二是建立国家解密中心,简化解密流程,保障、规范和促进信息解密。
  从信息安全监督局2009财政年度报告看,执政1年来,奥巴马在保密方面的表现可圈可点:授予行政部门原始定密权人数大幅减少,由2008年4109人减至2557人。机构原始定密183224项,保密期限少于10年的占原始定密总数的67%;派生定密54651765项。自动或系统解密审查51983587页,其中解密28812249页;强制解密审查293064页。信息安全监督管理局局长布森科在致奥巴马总统的信中列出了以下几个方面的进步:限制了原始定密授予;原始定密决定减少;10年及以下保密期限占原始定密决定的比例超过2008年58%的比例,是1996年来的最高值。
  奥巴马在限制保密方面的努力有目共睹,减少秘密、开放政府方面的进步也实实在在。但是,奥巴马的表现并非尽如人意。仅从定密数量上看,2009年派生定密近5500万,同比增长135%。数字的增长恐怕不能仅仅归因于统计口径的变化(信息安全监督局报告认为是电子定密文档增加了统计数量)。究其原因:一是惯性使然。按照政治学理论,政府机构具有天然的惰性。二是现实的复杂性。实践中的操作是一个复杂的过程,需要天时、地利、人和多重机遇的叠加,而机遇可遇不可求。三是政策实施过程中的损耗。按照政治学理论,政策效果会被实践过滤,政策预设效果与现实效果总是存在差异。换言之,政策本身不等于政策实现。四是角色地位的转换。竞选总统和当选总统的言行不一,是美国选举政治的特色。竞选时的信誓诺诺,并不代表执政后的必然兑现。作为总统竞选人的奥巴马与总统奥巴马不完全是同一个人。“不当家不知柴米贵。”内生动力不足与现实政治的掣肘,也是政策效果差强人意的可寻之因。
  然而,人们无法否认奥巴马打造透明政府的努力。与小布什保守主义政策相比,奥巴马保密政策更为开放、定密标准更为严格、解密措施更为有力。这是奥巴马保密政策的新变化。进一步讲,奥巴马保密政策的变化在于,它改变了小布什保密优先的政策,把保密和信息公开摆在同等重要的地位。正如15326总统行政命令所指出的那样,“通过准确而负责任的定密以及日常、稳定和富有效率的解密,保护关乎国家安全的重要信息和兑现建立开放政府的承诺具有同等的优先重要。”公开与保密是硬币的两面。对公开的推进是在相反意义上对保密的加强;保密负担减轻,更能集精聚神,力保核心。奥巴马对美国国家秘密的保护政策没有改变、不会改变、不能改变。此即为奥巴马保密政策之不变。就是说,美国的保密政策,变的是理念、模样与做法,不变的是对美国国家利益的维护,国民利益的保护,以及保密底线的坚守。
  从克林顿、经小布什到奥巴马,美国保密政策看似走过了激进—保守—激进的循环圈,实际上并未改变建国以来、特别是二次世界大战以来美国保密政策的基本走向。因于国内外环境的变化,公开与保密的博弈在三任总统的保密政策中表现出不同的特点,进而使世人产生异样的观感。
 

(此稿件来源于《保密工作》2010第6期)
 

中共山东省委保密委员会办公室 山东省国家保密局主办
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